Relazione
Modifica delle leggi regionali a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 313 del 13 ottobre 2003, sull’attribuzione delle potestà regolamentari al Consiglio regionale

Con la sentenza di legittimità costituzionale n. 313/13 ottobre 2003 a proposito degli articoli 1, 2, 3 e 4, comma 3 della legge regionale 12 gennaio 2002, n. 2 (istituzione del corpo forestale regionale) la Consulta ha sciolto in via generale una questione di principio attinente la corretta interpretazione delle modifiche costituzionali introdotte con la legge Costituzionale n.1/99 circa la attribuzione della potestà regolamentare.

La legge costituzionale n.1/99, meglio conosciuta come la legge per l’elezione diretta dei presidenti delle Regioni, è quella che disciplina in primo luogo l’autonomia regionale. Infatti, con la modifica dell’articolo 123 della Costituzione si introduce la completa autonomia statutaria delle Regioni: “…Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento. …Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge votata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive …”, al posto del vecchio dettato costituzionale che, al secondo comma dell’originario articolo 123, prescriveva che “... Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed è approvato con legge della Repubblica...”.

La 1/99 introduce anche una parziale modifica dell’articolo 121, al secondo comma. All’originario testo “... Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative e regolamentari …” venivano soppresse le parole “e regolamentari”. Pertanto il novellato secondo comma dell’articolo 121 recita: “... Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi ...”.

La interpretazione della modifica costituzionale, offerta soprattutto dai “consulenti dei Presidenti”, ha spinto in questi anni a una lettura per cui, con l’abrogazione dell’inciso contenuto nell’originario art. 121 sulla esclusiva competenza regolamentare consiliare, tale competenza passava automaticamente alla Giunta. Quindi, ove negli Statuti regionali tale competenza fosse esplicitamente riservata al Consiglio, come nel caso dello Statuto della Regione Lombardia che al primo comma dell’articolo 6 recita “Il Consiglio regionale … esercita le potestà legislative e regolamentari …”, la stessa doveva ritenersi di fatto non agente.

Su questa interpretazione oggi cade la censura dalla Consulta che, in via definitiva afferma che “... la modifica del secondo comma dell’art. 121 della Costituzione ... (omissis) ... sopprimendo dal testo Costituzionale originario l’indicazione delle potestà regolamentare quale competenza del Consiglio regionale, ha l’effetto di eliminare la relativa riserva di competenza, consentendo alla Regione una diversa scelta organizzativa.” Stante l’attinenza ai rapporti tra gli organi costituzionali della Regione, tuttavia, “... tale scelta non può che essere contenuta in una disposizione dello Statuto regionale, modificativa di quello attualmente vigente, con la conseguenza che, nel frattempo, vale la distribuzione delle competenze normative già stabilita dallo statuto medesimo, di per sé non incompatibile con il nuovo art. 121 della Costituzione”.

Di conseguenza, continua a trovare applicazione, peraltro non avendola mai persa, l’articolo 6 dello Statuto regionale fino a che, nell’ambito della propria autonomia statutaria, la Regione non opterà per soluzioni diverse.

Essendo l’attività legislativa di carattere tipicamente amministrativo, la differenza normativa tra legge e regolamento è molte volte sfuggente. In ogni caso, l’attività normativa secondaria riceve da questa interpretazione uno straordinario impulso.
Nel corso di sette legislature, dal 1971 ad oggi sono state promulgate 1877 leggi ed emanati 105 regolamenti.

Leggi e regolamenti regionali promulgate ed emanati in Lombardia

Legislatura___periodo__regolamenti__ % _leggi___%
____I_______1971-1975_____3________2,9___275___14,7
____II_______1976-1980____11_______10,5___370___19,7
____III______1980-1985____23_______21,9___407___21,7
____IV_______1986-1990_____8________7,6___324___17,3
____V________1991-1995_____6________5,7___230___12,3
____VI_______1996-2000_____6________5,7___185____9,9
___VII_______2001-2003____48_______45,7____86____4,6
____7____________________105______100,0__1877__100,0

L’attività regolamentare ha un andamento speculare rispetto alla produzione legislativa. E’ possibile osservare un preciso trend di riduzione della produzione legislativa in omaggio al principio generale della delegificazione.
L’andamento della produzione normativa della regione é anche influenzato dal trasferimento di competenze dallo Stato. La seconda e la terza legislatura risentono di questo impatto.
Sicuramente nella sesta legislatura è avvertibile anche il tentativo di attuare una parziale delegificazione. Quello che però si avverte come trend più generale è un progressivo trasferimento di competenze e funzioni dal Consiglio alla Giunta. Lo snodo di questa tendenza è rappresentato dalla settima legislatura. Il 45,7% dei regolamenti emanati dalla Regione dalla sua istituzione ad oggi, è stato emanato dalla Giunta negli ultimi tre anni. Per contro, nello stesso periodo, il Consiglio ha approvato solo il 4,6% delle leggi promulgate fino ad oggi.

L’analisi comparata dei dati dell’ultima legislatura ci da ulteriori indicazioni sulla torsione impressa all’amministrazione regionale, che si è andata marcatamente caratterizzando come attività amministrativa, svolta in completa autonomia dalla Giunta.

La produzione regolamentare subisce una crescita esponenziale, per contrasto l’attività legislativa è soggetta ad una flessione repentina e, per la prima volta nella storia della Regione Lombardia, la emanazione di atti regolamentari nel 2003 è stata superiore alle leggi promulgate: 23 contro 17.

L’attività regolamentare ha praticamente pervaso l’attività amministrativa della Regione negli ultimi tre anni.
Con regolamento sono state disciplinate le politiche tariffarie del trasporto pubblico, l’assegnazione delle case dell’edilizia pubblica, la concessione delle autostrade regionali, la trasformazione delle IPAB, la nuova disciplina del commercio, la rete di distribuzione dei carburati, la definizione degli ambiti ottimali per la distribuzione dell’acqua potabile, le modalità per il sostegno finanziario alle imprese che effettuano l’innovazione, ecc.

Lo scenario post-sentenza

Con la sentenza n.313/2003 della Consulta, confermata dalla pronuncia n.324/2003, non solo si riafferma l’autonomia statutaria delle Regioni e la piena potestà del Consiglio nell’approvazione dei regolamenti, ma si apre anche una delicata questione che concerne l’intera attività amministrativa della Regione. L’attività regolamentare ha pervaso ogni campo dell’attività regionale e su tutte queste attività oggi grava un drammatico interrogativo di vizio di legittimità.
Dopo le sentenze, che hanno chiarito in via definitiva che il legislatore regionale deve attenersi strettamente alle indicazioni dello Statuto vigente, si apre una delicata questione che riguarda la natura e lo status dei regolamenti già emanati dalla Giunta.

Necessario quindi che il Consiglio regionale intervenga tempestivamente sulle leggi regionali che demandano in modo esplicito alla Giunta la facoltà di emanare i regolamenti, rimuovendo dalle leggi regionali le illegittimità rilevate dal Giudice delle leggi.

Modifica di
“Norme per l’incremento del patrimonio ittico e l’esercizio
della pesca nelle acque della Regione Lombardia”

Articolo 1

Alla legge regionale 30 luglio 2001, n° 12. “Norme per l’incremento del patrimonio ittico e l’esercizio della pesca nelle acque della Regione Lombardia”, sono apportate le seguenti modifiche
Art. 20, al comma 4,….. le parole …..”Giunta regionale”…….sono sostituite con le parole …..”Consiglio regionale”.