REGIONE LOMBARDIA - CONSIGLIO REGIONALE
VII LEGISLATURA - ATTI 6858

ASSEGNATO IN DATA 22/02/02
ALLE COMMISSIONI
REFERENTE II
CONSULTIVE I e V
PARERE CONFERENZA AUTONOMIE

Il tipo di strumento normativo

Fino ad oggi, sia i tentativi, sia gli interventi effettivamente portati a termine di riforma generale dei servizi pubblici locali, sono avvenuti con legge statale.
Nel riformare in senso federale il titolo V della parte seconda della Costituzione, il tema delle competenze legislative è stato tuttavia profondamente modificato, rovesciando in toto il precedente criterio di ripartizione fra Stato e regioni.
In base al nuovo articolo 117 della Carta costituzionale, spetta così alle regioni la potestà legislativa generale, eccezion fatta per un tassativo elenco di materie, ritenute di preminente interesse unitario, sulle quali lo Stato conserva una competenza esclusiva (comma 1) ovvero limitata alla determinazione dei soli principi fondamentali (comma 2).

Tale ribaltamento introduce a questo punto più di una ragione, per ritenere di esclusiva competenza regionale la disciplina legislativa dei servizi pubblici locali.

Un (l'unico) appiglio per argomentare contro la potestà legislativa regionale potrebbe essere tuttavia fornito dalla lettera e) del primo comma del sopra citato art.117, laddove viene espressamente menzionata la “tutela della concorrenza”, nell'elenco delle materie riservate alla legislazione esclusiva statale.
Invocare tale inciso per collocare i servizi pubblici locali sotto l'egida normativa dello Stato porterebbe nondimeno a dei risultati interpretativi contraddittori, se non paradossali.
Il primo paradosso sarebbe infatti quello, nel contesto di una riforma in senso federale dell'ordinamento nazionale, di riportare in capo alla competenza esclusiva dello Stato, materie per le quali, ante riforma, già esisteva un potestà legislativa regionale, derivante dai processi di decentramento amministrativo, susseguiti alla legge 59/97 (la c.d. Bassanini uno).
In tal senso, basti pensare per esempio alla legislazione regionale “attuativa” dei decreti legislativi 22/97 e 422/97 nonché della legge 36/94, rispettivamente in materia di rifiuti urbani, trasporto pubblico locale e risorse idriche.
Ritenere di pertinenza statale ogni materia che abbia comunque un impatto sulla “concorrenza”, significherebbe inoltre -anche fuori dall'ambito dei servizi pubblici locali- riservare allo Stato, non solo un ingente numero di settori già oggi disciplinati con leggi regionali “attuative”, primi fra tutti, in seguito al decentramento operato con il D.Lgs.112/98, quelli del “commercio” e delle “attività produttive”, ma anche comparti in precedenza di competenza legislativa regionale addirittura “esclusiva”, quali il turismo e l'industria alberghiera.

Né si potrebbe argomentare nel senso di mantenere per le regioni una potestà legislativa in qualche modo “attuativa” della normativa nazionale sui servizi pubblici locali.
Primo, poiché tale tipo di competenza non è più prevista nel nuovo testo della Costituzione.
Secondo, perché, una competenza “concorrente” Stato/regioni, violerebbe l'espressa previsione dell'art.117, comma 1, che imporrebbe per i servizi pubblici locali, in quanto materia attinente alla concorrenza, la potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Terzo poiché, per converso, il comma 2 dell'art.117, nell'elencare le materie per le quali è prevista la menzionata competenza legislativa concorrente, esclude il benché minimo riferimento a settori in qualche maniera riconducibili ai servizi pubblici locali.
Anzi. Il comma 2 dell’art.117 prevede fra le materie rientranti nella competenza legislativa concorrente, il “trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia”, lasciando quindi intendere a contrariis come il trasporto e la distribuzione “locale” dell’energia, materie classiche di pubblico servizio locale, siano chiaramente escluse da tale competenza.

In breve, attrarre i servizi pubblici locali nell’ambito della “tutela della concorrenza” significa prevedere per essi una competenza normativa esclusiva (ex art.117, comma 5 Cost., anche regolamentare) in capo allo Stato.
Ciò, proprio nel momento in cui si costituzionalizza una riforma in senso federale dell’ordinamento, e in una situazione che vede già oggi molti comparti dei servizi pubblici locali sotto l’egida legislativa della regione.

Non è questa la sede per approfondire l’esatta portata della riserva assoluta di legge statale in tema di “tutela della concorrenza”.
Certamente tale competenza inciderà trasversalmente su un numero assai rilevante di materie, ivi compreso quella dei servizi pubblici locali. Ma non perché tali materie sono assorbite nella potestà legislativa statale, bensì perché la potestà legislativa statale in merito alla tutela della concorrenza sarà valida in qualsiasi settore (e relativa legislazione).
Nella chiarezza laconica della sua sintesi la Costituzione è dunque chiara: allo Stato la tutela della concorrenza, non la disciplina dei servizi pubblici locali.
Interessante in tal senso il raffronto con la ripartizione delle competenze legislative fra Stato e regioni fatta propria dall’ultima Commissione bicamerale per le riforme, presieduta dall’On. D’Alema, laddove, sul punto, veniva riservata allo Stato la competenza legislativa in materia di “disciplina della concorrenza”.
Se nell’attuale versione della Costituzione allo Stato compete l’esclusiva in tema di “tutela della concorrenza”, e se in tale formula viene compresa anche la potestà legislativa nel campo dei servizi pubblici locali, ne consegue allora che anche tale ultima potestà non potrà comunque andare oltre i meri aspetti afferenti alla “tutela”, lasciando quindi ancora una volta aperta la possibilità di interventi legislativi regionali nella più ampia materia relativa alla “disciplina” generale dei servizi pubblici locali.

Parlando di “tutela della concorrenza”, rientreranno in primis fra le materie a pieno titolo di pertinenza esclusiva dello Stato, tutto lo spettro normativo antitrust e di sanzione dei comportamenti collusivi fra imprese; la repressione della pubblicità ingannevole; la disciplina dei compiti di regolazione e controllo attribuiti alle autorità indipendenti nonché -sempre a titolo esemplificativo- l’eventuale normativa di attuazione del nuovo art.120 della Costituzione.
Articolo in forza del quale “la Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”.
Divieti costituzionali questi che, guarda caso, implicano la presenza di una potestà legislativa decentrata in settori, quali i servizi pubblici locali, coinvolgenti appunto la libera circolazione delle persone, delle cose e dei capitali fra una località e l’altra.

Ovviamente, infine, non potrà esse invocato a sostegno della competenza statale esclusiva il secondo comma del citato articolo 120, in base al quale “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di (...) pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.
Trattasi infatti di poteri eventuali e (soprattutto) sostitutivi, che implicano cioè come di regola in capo ad altri la potestà che, appunto, si vuole sostituire.
In altre parole, come il primo, anche il secondo comma dell’articolo 120 presuppone e conferma, invece di escluderla, la competenza legislativa regionale in materia servizi pubblici locali.

Le linee guida.

Non esiste in natura un attività che sia, “in quanto tale”, pubblico servizio. Ogni tentativo volto ad identificare una nozione “oggettiva” di servizio pubblico non è mai giunto a risultati definitivi.
Tuttavia, nella vita pratica, in un dato momento storico e in una determinata società, non ogni attività umana viene percepita come egualmente importante per il mantenimento e lo sviluppo della società stessa.
Nel nostro modello socio-economico, le forze del mercato consentono una migliore allocazione delle risorse ed imprimono una maggiore efficienza alla fornitura dei servizi, a vantaggio soprattutto degli utenti che ne vedono migliorata sia la qualità che i prezzi. Molti bisogni fondamentali, come l'alimentazione, l'abbigliamento o l'alloggio, sono oggi soddisfatti in via esclusiva o preponderante dal mercato.
Si tratta tuttavia di meccanismi che presentano i loro limiti. Una quota non trascurabile di rapporti economico-sociali il mercato ancor oggi non riesce (o non riesce interamente) a soddisfare, con il rischio di escludere parte della popolazione dai benefici insiti nella concorrenza, compromettendo in taluni casi la stessa coesione sociale e territoriale.
In un economia di mercato, quindi, alcuni servizi si differenziano per importanza da altri, proprio nella misura in cui le autorità pubbliche - cui spetta il governo del territorio e la relativa responsabilità politica- ritengono che essi debbano essere comunque garantiti in una certa misura, anche quando il mercato non sia sufficientemente incentivato a provvedervi da solo.
Se, nell'ambito delle proprie comunità, le autorità locali ritengono che alcune attività siano di preminente interesse generale, e che i meccanismi del mercato non siano al momento in grado di garantirne una prestazione socialmente accettabile, esse possono dunque stabilire per tali attività l'imposizione di particolari obblighi di servizio pubblico, funzionali al soddisfacimento del bisogno sottostante di volta in volta considerato.
Il caso più classico è l'obbligo di servizio universale, vale a dire l'obbligo di prestare un determinato servizio su tutto il territorio, a prezzi accessibili e a condizioni qualitative simili, indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni.
In un sistema fondato sul libero incontro di domanda e offerta, per l'esecuzione di questi obblighi, tuttavia, non necessariamente devono essere concessi diritti speciali o esclusivi, o essere disposti specifici meccanismi di finanziamento pubblico, così come la definizione di una specifica missione d'interesse generale e del servizio che la adempie non deve in ogni caso prevedere una particolare modalità per la prestazione del servizio stesso.
Occorre anzi individuare specifici assetti capaci di perseguire l’interesse generale, con le modalità meno invadenti possibili rispetto al funzionamento dei mercati, ricordando infatti come, a partire dalla stessa l'impostazione dell'articolo 86.2 del Trattato CE, la concorrenza tra tutti i possibili operatori (la cosiddetta concorrenza “nel” mercato) costituisca la regola, mentre i regimi che prevedono diritti speciali ed esclusivi in capo ad un numero ristretto di operatori o ad un'unica impresa, l'eccezione.
Il (diffuso) sistema di affidamento mediante gara dei servizi -cioè la concorrenza “per” il mercato- rappresenta pertanto un valido strumento di individuazione dei gestori e di apertura alla concorrenza solo ed esclusivamente nei settori in cui specifiche caratteristiche oggettive, tecniche ed economiche, dell'attività impongono e giustificano una limitazione del numero dei soggetti ammessi ad operare.
Per converso, ove non sussistano tali specifiche caratteristiche tecniche ed economiche che rendono necessaria la limitazione del numero degli operatori, e dunque l'affidamento mediante gara, anche per i servizi pubblici locali non potrà che valere la regola della piena concorrenza nel mercato (fermo restando il possibile impiego di autorizzazioni amministrative, là dove sia necessario che gli imprenditori presentino determinati requisiti soggettivi).
Ritornando alla vita pratica, concorrenza “nel” o “per” il mercato non sono tuttavia situazioni che sempre si presentano in via alternativa l’una all’altra; “aut”, “aut”.
Come sempre, la realtà ci impone il confronto con situazioni intermedie, e l’auspicato passaggio verso il libero mercato non può avvenire brutalmente.
Occorre gradualità ed equilibrio, lasciando alle autorità competenti i necessari margini di manovra.
Senza concedere né finanziamenti, né diritti speciali o esclusivi, le autorità possono in primo luogo imporre obblighi di servizio pubblico in modo proporzionale fra tutti gli operatori presenti, ovvero, a seconda del grado di evoluzione del mercato, designare uno solo o un numero limitato di essi cui imporre tali obblighi, coinvolgendo tuttavia la totalità degli operatori nella condivisione degli eventuali costi addizionali, tramite un sistema di compensazioni reciproche o di un fondo per il servizio pubblico.
Coinvolgendo gli attori direttamente interessati, tale meccanismo rappresenta fra l’altro il modo più efficace per garantire la proporzionalità fra le compensazioni ricevute e l’effettiva attività di servizio pubblico svolta dal soggetto sussidiato.
In assenza di finanziamenti pubblici, tuttavia, in una determinata area, alcuni servizi - cui sono imposte particolari missioni d'interesse generale- non possono essere prestati, in condizioni di redditività, contemporaneamente da una pluralità di soggetti (neppure tramite i citati meccanismi di compensazione reciproca).
In tal caso, volendo mantenere il servizio senza oneri per la collettività, alle autorità locali va mantenuta la facoltà di accordare tramite gara, per un certo periodo, diritti speciali o esclusivi per la prestazione del servizio stesso.
Sistema di competizione “per” il mercato tendenzialmente giustificato anche in tutti i casi in cui si ponga la questione della gestione di strutture (reti, impianti, ecc.) difficilmente duplicabili.
In altre circostanze, o per altri tipi di servizi, le citate misure possono nondimeno risultare insufficienti per assolvere in modo socialmente soddisfacente un servizio d'interesse generale.
Gli enti locali potranno allora affiancare alla normativa exorbitant le droit commun, un sistema diretto di finanziamenti pubblici, nella misura necessaria a garantire all’operatore o agli operatori il livello di entrate necessario per offrire la prestazione secondo le modalità prescritte.
Qualora infine la prestazione non sia in alcun modo reperibile sul mercato, neppure se stimolata da preponderanti contributi pubblici, all’ente locale non potrà che rimanere -in via residuale- l’assunzione diretta dell’attività di servizio, dando pieno e circostanziato conto di tale assunzione nella relativa delibera.

Prevedere, anche per una sola tipologia di servizio, una regola valida per tutti i casi, e su tutto il territorio nazionale, è tuttavia impossibile. Le variabili in gioco sono infinite: stato di bilancio degli enti locali, condizionamenti geografici, presenza o meno di reti e/o infrastrutture difficilmente duplicabili, grado di sviluppo dell'offerta, tradizioni, e così via.
Al tempo stesso, tutto scorre, incessantemente. Gli stessi presupposti ritenuti necessari per la creazione di un servizio pubblico, in quanto forieri di regole (in misura più o meno ampia) fuori dal comune, vanno periodicamente messi in discussione.
In caso contrario, il progresso tecnologico e l'evoluzione della domanda sanciranno la rapida obsolescenza degli assetti regolamentari raggiunti.
Il concetto di servizio pubblico non può quindi che essere una nozione dinamica, che incessantemente contemperi gli imperativi di libera circolazione delle merci e dei capitali, di libertà di intrapresa e di scelta del proprio fornitore, di sviluppo economico e di efficienza, con i variegati obiettivi d'interesse generale, legati alle altrettanto necessarie esigenze di equità, coesione sociale, sicurezza e tutela dell'ambiente.

Volendo puntare su una riforma generale delle attività di interesse pubblico locale, emerge allora spontaneamente la necessità di strutturare un articolato “leggero”, che ponga dei criteri generali vincolanti e imprescindibili, i quali consentano di “accompagnare” la corretta evoluzione dei fenomeni, piuttosto che imporre ad essi minuziose soluzioni legislative, valide una semper, ovunque e comunque.
Una riforma valida per le situazioni di oggi e, soprattutto, per quelle di domani, vincolante sul risultato complessivo da raggiungere, e cioè migliori servizi a prezzi più bassi per la collettività, e tuttavia flessibile sulle forme e sui metodi, purché proporzionali rispetto ai fini.
Il che si traduce in contesto normativo e regolamentare volto a rimuovere le restrizioni al funzionamento dei meccanismi di mercato, non strettamente connesse o necessarie alla tutela di preminenti interessi generali.
D'altronde, la fenomenologia del tramonto delle concezioni rigide e immodificabili si riferisce a tutti gli ambiti della cultura e della civiltà occidentale. Politica, economia, scienza, religione, arte, filosofia hanno da tempo abbandonato le strutture immutabili, i modelli, i principi ed i fondamenti inossidabili e definitivi della tradizione.
Così, anche nella redazione di un testo di legge, deve dunque prevalere il più possibile la mobilità e l'imprevedibilità del mercato sulla pretesa di regolare, i base ad uno schema immutabile, il divenire economico.

Non si tratta, è bene chiarirlo, di riproporre l'ennesima variante del cosiddetto principio di sussidiarietà orizzontale, che vede la presenza pubblica nell'ambito dei servizi locali come una sorta "deroga" al libero agire delle forze di mercato.
Affinché determinate attività possano raggiungere obiettivi di interesse generale, sia pur sotto forme notevolmente diverse che in passato, la presenza pubblica non assume nello scenario fin qui descritto una veste ancillare, bensì si affianca e interagisce con il libero mercato in una posizione pari ordinata, completandosi vicendevolmente.
Anzi, parafrasando Kant, alla tesi che vede l'intervento pubblico come l'ancella della lex mercatoria, si deve replicare però che tale ancella deve “precedere col lume la sua gentile signora, non già seguirla reggendole lo strascico”.
Alle autorità pubbliche le regole e le tutele. Al mercato e ai privati la gestione e la produzione (ma non necessariamente la proprietà).
L’ente locale deve uscire definitivamente dalle funzioni di gestione, più o meno diretta, e rappresentare la domanda di servizio e il quadro delle esigenze cui esso deve rispondere, spostando, come detto, i caratteri distintivi, "l'essenza", del servizio pubblico (l'essere "pubblico" di un dato servizio), dalla produzione alla regolazione delle attività materiali in cui esso si concretizza.
Se il servizio pubblico è regolazione più che attività, allora la produzione e la gestione del servizio stesso, in quanto espressione del libero agire umano, non possono che provenire dal mercato e dalle imprese private.
“Private” in quanto soggette appunto alle ordinarie regole del diritto “privato”, sia in termini di governance che di pari ordinazione rispetto alla competizione, indipendentemente dal loro assetto proprietario (pubblico, privato ovvero misto) che, in quanto tale, in un regime concorrenziale, nulla influisce sul contenuto e sulle modalità delle prestazioni erogate.
Un’aspirina, o un metro cubo di gas, così come ogni altra prestazione standardizzata, tali rimangono infatti, indipendentemente dalla composizione soggettiva del capitale di chi li produce ovvero eroga.

I presupposti per la creazione di un servizio pubblico cambiano nel tempo e a seconda del luogo.
Ma anche gli enti locali non sono tutti uguali. Si passa dalle Città metropolitane ai piccoli comuni montani, con enormi divari in termini di capacità e mezzi disponibili.
Domanda. La generalità degli enti locali è oggi attrezzata per un modello di organizzazione delle attività di interesse generale come quello prefigurato, basato sulla ponderazione dei costi e dei benefici e sulla combinazione di concorrenza “nel” mercato, obblighi di servizio pubblico e concorrenza (residuale) “per” il mercato?
Risposta. A realtà locali complesse e strutturate corrisponderanno, di norma, situazioni articolate, laddove, a realtà minori, si presenteranno verosimilmente situazioni di più semplice lettura.
Ma a prescindere da ciò, è legittimo peraltro chiedersi se, oggi, tutti gli enti locali dispongano in egual misura degli strumenti necessari per la gestione efficace del sistema vigente di assegnazione dei servizi, incentrato esclusivamente sulle gare e sulla competizione “per” il mercato?
In altre parole, è più utile chiedersi se, in astratto, gli enti locali sono attrezzati ad affrontare una data riforma che li riguarda, oppure analizzare se, in concreto, la disciplina che si vuole introdurre semplifica o meno la normativa ad essi attinente già oggi in vigore?

Condurre al meglio una gara, in base alla normativa vigente nei settori delle utilities, è attività complessissima. Essa implica, in capo ciascun ente locale, dal più grande al più piccolo, expertises almeno sufficienti per: definire a priori l'ambito ottimale di erogazione del servizio (“il” mercato da mettere in palio); fissare preventivamente le regole per l'esplicazione del servizio in modo socialmente accettabile; controllare in seguito l'esatto adempimento di tali regole; scegliere in concreto -per conto degli utenti- quale sia il miglior gestore del servizio, da lì sino alla prossima gara.
Occorre invece riconoscere che i “fallimenti” del mercato sono piuttosto l’eccezione che la regola, e che, opportunamente “corretto” il sistema di mercato ha dimostrato la capacità di raggiungere anche fini di interesse generale.
In tale contesto, il ruolo degli enti locali si semplifica.
Rispetto al meccanismo delle gare, su di essi permane infatti (non si aggiunge) il compito di fissare le regole per l'esplicazione del servizio in modo socialmente accettabile. Chi sia invece il migliore nell'offrire il servizio è invece opportuno sia l'utente a dirlo, day by day. Non il comune, una volta per tutti.
Prima di tutto perché l’universalità degli utenti non è un “bene” nella disponibilità di un soggetto terzo (l’ente locale), legittimato a disporne ponendolo quale oggetto di un’ipotetica gara.
Secondo perché la libertà di scelta degli utenti in ordine al "se", "come", "quando" e "da chi" ricevere una data prestazione significa non solo che essi sono in grado di tutelarsi autonomamente, ma anche che questa sia la loro migliore tutela.

Tale libertà è tuttavia costantemente minacciata dai comportamenti collusivi di chi opera “nel” mercato. Pericolo questo invece da escludersi in sede di presentazione delle offerte di partecipazione alle gare?

Analisi dell’articolato

Art.1. L'articolo d'esordio garantisce innanzitutto agli enti locali la necessaria discrezionalità nell'interpretazione dei bisogni delle relative comunità e nella conseguente individuazione delle attività di interesse generale funzionali al soddisfacimento di tali bisogni.
Non ogni attività che interessa la generalità degli individui è tuttavia attività di interesse generale. Per gli enti locali, attività di interesse generale sono esclusivamente quelle legale alla “promozione e allo sviluppo economico, civile e sociale delle rispettive comunità”, indistintamente considerate.

Espressione del principio di sussidiarietà, la citata libertà di scelta degli enti locali viene perseguita abbandonando in primo luogo la qualificazione intrinseca e, dunque, normativamente predeterminabile (p.e. tramite “elenchi”) di attività di per sé collegate alla soddisfazione di interessi generali.
Del pari, viene poi abbandonato ogni tentativo volto separare preventivamente attività oggettivamente imprenditoriali, da attività, altrettanto oggettivamente, non imprenditoriali.
Tale natura, non può infatti essere definita a priori, dipendendo essa dai criteri ai quali in concreto ci si attiene nelle singole gestioni. Sicché, a seconda delle specifiche modalità operative adottate, o a seconda dei soggetti coinvolti, la stessa attività può essere imprenditoriale in un caso, e non in un altro.
Non esistono “attività” imprenditoriali, bensì “soggetti” imprenditori.

L'impostazione adottata non introduce tuttavia ulteriori rischi di eccessivo “localismo”.
Si consideri infatti come già oggi il Dlgs.267/2000 si limiti alla tassativa individuazione delle sole forme di gestione, assumendo per contro la nozione di servizio pubblico come presupposto, risultante cioè dalle scelte discrezionali fatte proprie delle autonomie locali. E come già oggi le condizioni concrete di erogazione delle medesime prestazioni varino, anche notevolmente, da luogo a luogo (ancorché limitrofi).
La caratterizzazione in senso oggettivo delle attività costituenti servizio pubblico in altre parole è già definitivamente scomparsa, mentre ciò che in concreto determina il servizio pubblico è il dato soggettivo dell’ente (la decisione in ordine al riconoscimento della legittimità del bisogno sottostante e della necessità di assicurarne la soddisfazione) cui segue l’obbligo legislativamente stabilito sulle relative forme tipiche di esercizio.

La presente legge ha nondimeno un ambito di applicazione “oggettivo”.
Se, come detto, non ogni attività che interessa la generalità degli individui è per l'ente locale attività di interesse generale. Così, non ogni attività di interesse generale, legata cioè alla promozione e allo sviluppo economico, civile e sociale delle comunità locali, rientra nell'oggetto della presente legge.
Deve trattarsi di attività di “produzione e/o erogazione di servizi, rivolti al pubblico”.
Pubblici servizi significa servizi rivolti al pubblico. Servizi cosiddetti “a domanda individuale”, offerti direttamente alla platea indistinta degli utenti, ovvero a determinate categorie di essi. Chiunque sia il fornitore, e indipendentemente dalle modalità di erogazione (da determinarsi appunto secondo le disposizioni degli articoli successivi).
Esulano quindi dalla presente legge, in primis, le “funzioni” pubbliche (anagrafe, uffici tecnici, sicurezza, ecc.), quantunque tali attività possano teoricamente essere delegate a soggetti esterni alla P.A.
Non rientrano inoltre nella normativa in esame tutte quelle attività aventi ad oggetto prevalente l'esecuzione, non di servizi, bensì di “lavori” di interesse generale, per i quali dovrà valere -a seconda dei casi- la disciplina propria degli “appalti pubblici di lavori” ovvero delle “concessioni di lavori pubblici” (laddove all’esecuzione dell’opera si accompagni anche il diritto alla gestione dell’opera stessa, con i relativi rischi).
Sono infine esclusi tutti quei “servizi” di indubbio interesse generale, che tuttavia non sono “offerti” direttamente al pubblico indistinto, bensì goduti indistintamente dal pubblico, acquistati e pagati in toto dall'ente locale nell'interesse della collettività (es. illuminazione pubblica, manutenzione stradale, fognature, e così via).
Servizi questi, soggetti alle norme in tema di “appalti pubblici di servizi”.

Art.2. “Gestione del servizio” è un concetto molto più ampio di “gestione delle reti”.
Primo, perché non tutti i servizi implicano la presenza di una rete. La distribuzione di medicinali non necessita per esempio di una rete in senso stretto, ed inoltre può avvenire in luoghi anche diversi dalle farmacie.
Secondo, perché, in base alla la cosiddetta “intermodalità”, il medesimo servizio può essere erogato con o senza l’ausilio di un determinato network. La distribuzione del gas per usi domestici può avvenire tramite il reticolato dei gasdotti a bassa pressione oppure, come in molte parti d’Italia, a mezzo bombola. Idem dicasi per la trasmissione di un messaggio scritto. La quale può avvenire tramite posta ordinaria, filo (fax, e-mail) ovvero etere (SMS). E così via.
Terzo, perché anche quando un servizio per forza di cose necessita di un veicolo reticolare, tale rete rappresenta di norma una sola “parte” della filiera in cui si articola il servizio stesso, che va dalla produzione alla distribuzione all’utente finale.

Inoltre, mentre la gestione delle reti coinvolge per lo più l’utilizzo di beni pubblici, la cui assegnazione deve quindi garantire un'allocazione efficiente di risorse scarse e difficilmente replicabili, la gestione del servizio -in quanto produzione e/o erogazione- coinvolge per contro l’esercizio di attività economiche, per le quali in linea di principio non possono essere invocati problemi di “scarsità”, a giustificazione di interventi diretti sulla struttura del mercato, attraverso meccanismi di determinazione autoritativa del numero degli operatori, ormai non più compatibili con il principio di libertà di intrapresa.

Le reti e le infrastrutture sono “il mezzo”, il servizio rappresenta “il fine”. Attività oggettivamente diverse necessitano quindi di discipline altrettanto differenziate.

Ciò premesso, l’articolo in oggetto introduce, previo breve periodo transitorio: 1) la piena liberalizzazione di ogni attività di servizio rivolto al pubblico; 2) la contestuale trasformazione di ogni esclusiva in essere su tali attività in semplice autorizzazione; 3) l’eliminazione di ogni vincolo territoriale l’esercizio delle citate attività; 4) la regola tendenzialmente generale di libera concorrenza “nel” mercato per la produzione e/o l’erogazione dei servizi; 5) il principio anch’esso generale di semplice autorizzazione amministrativa per l’ingresso nei mercati liberalizzati.
Qualora fra le possibili modalità di erogazione di un servizio rientri l’utilizzo di una rete o di un’infrastruttura, la disciplina per la gestione e per l’utilizzo di tali beni veicolo è demandata invece alle disposizioni di cui agli articoli 8 e 9.

Come principio generale, le attività di servizio vengono così emancipate dal meccanismo di assegnazione mediante gare. Agli attuali fornitori viene meno ogni diritto di esclusiva. Ad essi viene tuttavia conservato il bene più prezioso: la clientela fino ad oggi gestita.
Alle imprese non vanno “garantiti” i clienti. Ad esse va invece assicurata la possibilità di attrezzarsi in modo da poterseli garantire autonomamente, competendo ad armi pari.
Gli utenti oggi serviti possono essere conservati sine die. La loro conservazione non dipenderà infatti dall'esito drastico di una gara (decisa da un terzo), bensì dalla libera scelta dell’utenza di abbandonare o meno l'attuale provider in favore di un altro ritenuto meno caro o più efficiente.
Senza contare che, nel caso di molti servizi di pubblica utilità, la dimensione e la specificità degli investimenti necessari sono tali da assicurare già di per sé alle imprese attualmente operanti un notevole grado di protezione nei confronti di altri potenziali concorrenti.

Tali considerazioni consentono dunque una transizione contenuta (tre anni) in vista della liberalizzazione integrale dei mercati.

Fuori dall’incertezza insita nei meccanismi “aut” “aut” delle gare, è possibile inoltre prefigurare una maggior propensione delle imprese verso politiche di investimento e innovazione di più lungo respiro.

La tendenziale eliminazione della competizione “per” il mercato evita altresì la definizione “forzosa” della struttura stessa dei mercati.
Il raggiungimento di una struttura produttiva efficiente è compito (e soprattutto interesse) delle imprese, e ben difficilmente può essere conseguito attraverso percorsi eterodiretti, quale l'aggregazione sovracomunale dei bacini d'utenza, da assegnare successivamente tramite gara.
L'esatta individuazione di un ambito ottimale è un esercizio estremamente complesso, i cui risultati sono scarsamente attendibili. Esso implica infatti una valutazione degli andamenti dei costi di produzione al variare dei livelli produttivi e presuppone una conoscenza specifica delle possibili tecnologie di produzione estremamente mutevoli nel corso del tempo, difficilmente disponibili da soggetti estranei all'impresa.
Non esiste una dimensione ottimale del mercato, fissa e definita “a priori”. Esiste invece, ed è perfettamente calcolabile (bilanci alla mano), una dimensione ottimale dell’impresa, soggetta a continue modifiche.
In un mercato “comune”, liberato cioè dalle rendite di monopolio esistenti, il superamento dell’attuale frammentazione dell’offerta attraverso l'aggregazione delle imprese operanti avverrà quindi spontaneamente, senza particolari imposizioni o incentivi, in forza della sempiterna e potentissima legge che sino ad oggi ha spinto ineluttabilmente verso la concentrazione industriale (tanto da imporre la creazione di strumenti atti a contrastarne la innata tendenza): l’interesse primario delle imprese alla loro stessa espansione.

I servizi all'utenza hanno ormai per oggetto prestazioni caratterizzate da forti elementi di standardizzazione, il cui contenuto prescinde cioè dalla località di fruizione, corrispondendo a bisogni ormai uniformi ad ogni latitudine.
Tale circostanza, con ogni probabilità condurrà verso la creazione di “un” mercato su scala nazionale dei servizi locali, favorendo in tal senso l’ulteriore accelerazione degli auspicati processi di aggregazione, con le conseguenti ricadute in termini di economie di scala e di uniformità tariffaria..

Si propone una liberalizzazione, non una deregulation. L’apertura dei mercati è comunque fondata sul rispetto di criteri minimi di idoneità tecnica, economico-finanziaria e di sicurezza degli operatori presenti o potenziali. Criteri da stabilirsi in sede di autorizzazione all’esercizio delle attività liberalizzate (comma 3).

Art.3. L'articolo prevede i meccanismi attraverso i quali gli enti locali possono imporre o mantenere particolari obblighi di servizio pubblico, laddove il regime di concorrenza non sia di per sé sufficiente a garantire prestazioni qualitativamente e quantitativamente adeguate.
Anche in questo caso, agli enti locali sono concessi gli opportuni margini discrezionali. Deve essere infatti garantita loro la possibilità di quantificare i costi e i benefici rispetto alle varie opzioni possibili, purché in modo non discriminatorio.
Nondimeno, vengono stabilite alcune priorità:
1) ripartire in prima battuta tali obblighi di servizio pubblico fra gli operatori del settore, senza ricorrere ad alcun meccanismo di sovvenzionamento;
2) laddove sia inevitabile la sovvenzione dei costi supplementari sostenuti per l'assolvimento di obblighi di interesse generale, ripartire tali costi fra tutti gli operatori (presenti e futuri), attraverso adeguati sistemi compensativi;
3) finanziare pubblicamente, attraverso la fiscalità generale, i citati oneri supplementari come estrema ratio.

Tale ordine di priorità tende a ridurre quanto più possibile l’utilizzo di denaro pubblico per l’ottenimento di servizi adeguati per la collettività.
L’esperienza maturata in materia di liberalizzazioni dimostra infatti come, in alcuni settori, l’evoluzione tecnologica e finanziaria consenta già oggi la gestione in attivo del servizio, nonostante la presenza di più operatori e di particolari obblighi di servizio pubblico (anche tariffarti) non sussidiati dalla fiscalità generale.
La telefonia vocale è ad esempio oggi un servizio offerto su tutto il territorio, in forza di un obbligo di servizio universale stabilito nella normativa comunitaria, nonostante la piena liberalizzazione del settore. Tale obbligo viene tuttavia adempiuto dai vari attori presenti nel mercato, senza sussidi pubblici e senza meccanismi (peraltro previsti) di condivisione dei costi sostenuti per la prestazione del servizio universale. Ciò, appunto, a motivo dei costi addizionali oggi relativamente modesti.

Ove necessaria, la ripartizione fra gli operatori degli eventuali oneri supplementari di servizio pubblico, oltre a ridurre la pressione sulla fiscalità generale, mantenendo tutti i costi all’interno dei soli fruitori del servizio (o su parte di essi), minimizza in ogni caso le potenziali asimmetrie informative fra soggetto sussidiato e soggetto sussidiante, garantendo la giusta proporzionalità fra le compensazioni ricevute e gli oneri aggiuntivi effettivamente sostenuti.

Padroneggiare in concreto questo decalage di ipotesi può essere non semplice per gli enti locali, implicando conoscenze e capacità non sempre disponibili (sia pur di livello per lo meno paragonabile a quelle necessarie per condurre efficacemente una gara basata per esempio sull’offerta meno onerosa per la collettività).
Tali conoscenze e capacità sono invece rinvenibili in capo alla regione. Essa va quindi coinvolta nelle decisioni assunte dagli enti locali.
La forma di coinvolgimento adottata consiste nel rendere partecipe la regione “alla copertura dei costi netti supplementari” ritenuti “necessari per l'assolvimento di eventuali obblighi d'interesse generale” (comma 4).
Coinvolgendo direttamente le finanze regionali, è presumibile infatti che la regione assista effettivamente gli enti locali nell’individuare quei servizi ancor oggi realmente bisognosi di sussidi pubblici, suggerendo per gli altri le opportune forme di compensazione fra gli operatori coinvolti (fondi di solidarietà, compensazioni tariffarie, e così via.).

Ai fini della compatibilità del sistema con le norme del Trattato CE, nei casi in cui sia prevista l'erogazione di sussidi pubblici è ovviamente necessario che i meccanismi per la loro determinazione ed assegnazione siano predisposti in modo che i sussidi stessi siano proporzionali allo scopo per il quale vengono concessi e che siano utilizzati esclusivamente nell'ambito dei servizi per i quali sono stati erogati (commi 3 e 6).
Qualora tali sussidi fossero ridondanti e venissero impiegati per sovvenzionare altre attività non sussidiate e svolte in concorrenza con altri operatori, si potrebbero infatti determinare distorsioni del corretto funzionamento del mercato, recando ingiustificati vantaggi all'operatore destinatario dei contributi, la cui maggiore competitività discenderebbe da un sistema di aiuti pubblici erogati per altri fini.
È ovviamente ammesso (e incentivato) invece l'opposto. Il passaggio cioè di eventuali compensazioni da settori concorrenziali ed economicamente “attivi” verso comparti di servizio al momento sovvenzionati.

Parimenti è necessario che gli obblighi di servizio pubblico, e gli eventuali sussidi, siano concessi in modo trasparente, non discriminatorio fra imprese di proprietà pubblica e/o privata (comma 5) oltre che temporalmente limitato, soggetti cioè a periodica verifica in ordine al “se”, ed in quale misura, essi siano ancora giustificati (comma 7).
Circa i sussidi, onde incentivare continui incrementi di produttività da parte dei beneficiari, essi vanno infine stabiliti preventivamente, in base a parametri medi di efficienza, non già a “piè di lista”, a ratifica dei costi addizionali sostenuti (comma 6).

Per verificare in concreto che tutto ciò avvenga, si è previsto la separazione contabile delle attività soggette a qualsiasi forma di compensazione e/o sovvenzione (comma 6) e l’evidenza “pubblica” (autorizzazione amministrativa o contratto di servizio) delle modalità di attribuzione dei contributi e degli obblighi di pubblico servizio (comma 7).

La possibilità di inserire eventuali obblighi di servizio pubblico in sede di autorizzazione all’esercizio di una determinata attività, svolge un ruolo fondamentale nei mercati in via di liberalizzazione. Attraverso la condivisione degli obblighi di servizio pubblico al momento vigenti nel mercato, imposta in sede di autorizzazione all’ingresso, si evita infatti il fenomeno di scrematura degli ambiti di maggior profitto da parte dei nuovi entranti, a danno delle imprese già operanti che vedrebbero progressivamente ristretto il proprio raggio di attività al solo adempimento delle prestazioni non redditizie di pubblico servizio.
Così, invece, l’eventuale perdita di una quota di mercato viene compensata dai minori costi addizionali derivanti dalla riduzione delle prestazioni sociali sotto costo.

Ultima considerazione.

Se l’obiettivo è quello di minimizzare i sussidi pubblici volti a coprire la possibile differenza tra i ricavi e i costi addizionali relativi all’espletamento di particolari obblighi di servizio universale, allora è di estrema importanza che tali aiuti compensativi vengano concessi alle imprese.
Va invece rigettata l'adozione di misure finalizzate a compensare un eventuale alto livello delle tariffe, tramite sgravi fiscali ovvero sovvenzioni dirette all’utente per l'acquisto del servizio.
Il trasferimento di risorse ai consumatori, che in apparenza ha l'obiettivo di favorirli, si traduce in realtà in una forma di sostegno ingiustificato alle imprese, in quanto la presenza di un sussidio all'acquisto riduce l'interesse per la ricerca del servizio più conveniente, cristallizzando l'esistente ripartizione della clientela tra imprese e l’elevato livello dei prezzi.
Inoltre, essendo nei settori in esame la domanda tendenzialmente rigida, l'utente viene indotto a non reagire ad ulteriori incrementi tariffari, peggiorando nel medio periodo la propria posizione, invece di migliorarla.

Art.4. La concorrenza “nel” mercato, corretta e indirizzata da particolari obblighi di servizio pubblico, costituisce la regola. I regimi che prevedono diritti speciali o esclusivi in capo ad un numero ristretto di operatori o ad un'unica impresa, l'eccezione.
L’articolo 4 stabilisce i casi e le modalità con cui possono essere stabiliti tali diritti speciali o esclusivi.

La libertà di intrapresa e la libertà di scelta dell’utente sono interessi di rango costituzionale.
La loro eventuale limitazione può quindi essere disposta solo a beneficio di altri interessi parimenti fondamentali.
Tali ipotesi si verificano quando l’erogazione concorrenziale del servizio fra più operatori comporta, rispetto ad un regime contingentato (comma 1):
un peggioramento dei livelli di inquinamento ambientale;
un minor livello di sicurezza ed incolumità pubblica;
maggiori oneri per la collettività: sotto forma di tariffe più alte all’utenza (qualora la tariffa sia amministrata), ovvero in termini di maggiori costi per l’ente locale a titolo di finanziamento compensativo di particolari obblighi di servizio pubblico.

Costi, benefici. Se un servizio, erogato da un solo operatore, o ad un numero limitato di operatori, costa alla collettività meno di quanto lo sarebbe se svolto in concorrenza da “enne” soggetti, allora la limitazione è opportuna, oltre che legittima.
Tale scelta deve essere ovviamente motivata e frutto di una adeguata ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, da cui si evinca in particolare la convenienza economica per la collettività derivante dalla limitazione agli accessi, rispetto alla “regola” della concorrenza nel mercato o ad eventuali opzioni alternative.

Si tratta però di minimizzare i costi sociali. Ciò non implica la necessità di dar vita a rendite monopolistiche.
Per questa ragione (comma 2), non potrà essere impedito l’accesso ad ogni nuovo operatore che offra il medesimo servizio, a condizioni analoghe ovvero economicamente più vantaggiose rispetto a quelle esistenti, frutto delle limitazioni descritte.
Affinché i nuovi ingressi avvengano senza distorsioni concorrenziali, è stato naturalmente previsto l’obbligo di corredare la nuova offerta con “un piano particolareggiato di condivisione dei vigenti obblighi di servizio pubblico con l’operatore o gli altri operatori al momento presenti” e con “idonea fideiussione bancaria o assicurativa, a garanzia dell'esatto adempimento di quanto contenuto nell'offerta stessa”.

Nei casi di limitazione in esame, la legittimazione ad erogare il servizio è attribuita mediante gara (cfr. art.5).
Il citato diritto l'accesso ad ogni nuovo operatore che offra il medesimo servizio, a condizioni analoghe o più vantaggiose rispetto a quelle scaturite dalla gara, non costituisce tuttavia un meccanismo penalizzante per i vincitori delle gare stesse, i quali -si dice- vedrebbero in tal modo modificate ex post le condizioni di fatto utilizzate per la redazione dei propri piani finanziari e della relativa offerta in sede di evidenza pubblica.
Ciò, per due motivi.
Primo. Le imprese saprebbero di partecipare a gare predisposte non per l'assegnazione di un’esclusiva, calibrando di conseguenza i relativi business plans in maniera analoga a quelli dei piani d'investimento di medio/lungo periodo, predisposti da qualsiasi altra impresa operante in regime di concorrenza (e dunque di potenziale erosione del proprio bacino d'utenza durante l'ammortamento degli investimenti).

Secondo. Vincere la gara conferisce comunque alle imprese un vantaggio: quello cioè di gestire per primi l'intera utenza. Vantaggio tutt'altro che trascurabile in quei servizi dove il passaggio da un fornitore all'altro può essere relativamente complesso.

Nella ponderazione fra costi e benefici, oltre a diritti speciali, possono essere concessi anche diritti di esclusiva. Si tratta dell'eccezione massima alla libertà di circolazione delle merci e dei capitali. Tale deroga non può quindi che esse prevista per un periodo limitato di tempo (non rinnovabile) e a fronte di benefici altrettanto eccezionali, quali l'erogazione del servizio nei termini prefissati “completamente senza oneri per l'ente locale” (comma 3).

Art.5. Concorrenza “per” il mercato, ma pur sempre concorrenza.
Affinché le limitazioni amministrative all'esercizio di determinati servizi siano compatibili con le norme del Trattato CE, e con il vigente assetto costituzionale in tema di potestà legislative, occorre che i criteri di accesso siano stabiliti in modo oggettivo, non discriminatorio e, soprattutto, sulla base di procedure ad evidenza pubblica (comma 1).
Attraverso tali procedure, infatti, la libertà di intrapresa rimane, mentre il confronto competitivo tra gli operatori si sposta in un momento antecedente a quello della erogazione in concreto del servizio.

Affinché la presente legge regionale non sia costituzionalmente viziata, è necessario inoltre che i requisiti “soggettivi” di ammissibilità alle gare non si traducano in alcun modo in limitazioni all'esercizio di attività d'impresa da parte di soggetti residenti fuori dalla regione, in quanto tali.
Ciò, anche nei casi in cui nelle regioni di provenienza vi siano regimi non paragonabili rispetto a quello qui adottato.
Le differenze al riguardo non dovrebbero tuttavia essere accentuate. Il regime adottato in altre regioni dovrà infatti essere a sua volta compatibile con la normativa sia comunitaria che costituzionale.
Il comma 1 elenca quindi i citati requisiti soggettivi di ammissibilità, privilegiando le società di capitali, con il solo limite della trasparenza nella titolarità delle relative azioni o quote.

Nei casi in cui alle menzionate gare d’ammissione partecipino società controllate o partecipate dall’ente locale che ha disposto l’evidenza pubblica vi può essere un potenziale conflitto di interessi fra l’Amministrazione aggiudicatrice e la società partecipata dalla stessa Amministrazione. Idem dicasi qualora detta società partecipata avanzi un’offerta migliorativa successiva alla gara.
Il comma 2 demanda ad apposito regolamento regionale la disciplina degli aspetti procedurali per tali fattispecie.

Come detto, i fornitori di servizi d'interesse generale possono essere soggetti a regole differenti e speciali, solo nella misura in cui queste siano funzionali all'assolvimento delle missioni d'interesse generale ad essi affidate.
Per questa ragione (comma 3), le limitazioni all’esercizio di determinate attività di servizio non possono essere estese ad attività complementari o accessorie rispetto a quelle oggetto di limitazione.

Le imitazioni all’accesso sono giustificate solo se economicamente convenienti per la collettività. Ergo, non potranno essere ammesse procedure competitive che prevedano l'assegnazione del servizio all'impresa disposta a pagare la somma più elevata all’ente locale.
La competizione “per” il mercato dovrà essere una competizione “al ribasso”: o nelle condizioni di erogazione del servizio all’utenza, ovvero nella riduzione degli eventuali sussidi pubblici.

Art.6. “Mercato” non equivale a “privato”.
Affinché la crescita del sistema economico possa indirizzarsi verso criteri premianti l’efficienza e il merito, occorre introdurre concorrenza e mercato anche nelle prestazioni connotate da forti valenze sociali.
Se questo è l’obiettivo, a nulla rileva se le imprese responsabili della prestazione di servizi di interesse generale siano di proprietà pubblica, privata ovvero mista.
L’importante è che vi sia pari ordinazione delle imprese rispetto ai diritti e agli obblighi imposti da un regime concorrenziale.
Le imprese sono una cosa, i soci un altra. La Volkswagen produce ottime automobili, occupando una posizione di leadership in un mercato estremamente competitivo. Questo è l’importante.
Che poi il capitale di controllo della casa tedesca sia nelle mani del pubblicissimo Lander della Bassa Sassonia, invece che in quelle della famiglia Agnelli, per l’automobilista, è del tutto indifferente.
Principio di indifferenza rispetto alla proprietà peraltro ribadito dallo stesso articolo 295 del Trattato CE (oltre che dalla nostra Costituzione all'articolo 42).

Ciò posto, il comma 1 prevede che l'esercizio di attività di servizio all'utenza da parte degli enti locali, nei settori aperti alla libera concorrenza, debba avvenire con lo strumento operativo da sempre più consono e adatto alla competizione: ovverosia, la società di capitali.

L'obiettivo di privatizzazione non può dunque prevalere su quello di liberalizzazione.
A questo proposito, non è perciò previsto alcun favor verso la dismissione di partecipazioni eventualmente detenute dagli enti locali in imprese oggi esercenti servizi al pubblico.
In un contesto di libertà e di sussidiarietà non solo a parole, l’ente locale venderà, se vorrà. A chi vorrà, con le modalità e nella misura autonomamente decise.

Trattandosi di società esercenti attività completamente liberalizzate e sganciate da ogni possibile rendita monopolistica, al pari di ogni altro soggetto, anche per l'ente locale dovrà poi valere il dato più intimo e caratteristico del contratto di società, quello cioè della scelta intuitus personae del socio con cui condividere il business.
In regime di mercato, l'obbligo dell'evidenza pubblica per la scelta del socio non è più giustificato.
Fino ad oggi, tale obbligo è stato infatti ritenuto necessario proprio sul presupposto che, laddove scelto senza l'espletamento di alcuna procedura concorsuale, il nuovo partner, associato all'ente locale nella società mista, avrebbe appunto beneficiato di una situazione di monopolio nella gestione del servizio, fuori da ogni confronto comparativo con altri operatori e quindi in violazione dei principi di imparzialità e trasparenza nella pubblica amministrazione.

Coinvolgendo la disposizione di patrimoni comunque appartenenti alla collettività, la decisione di alienare, come ogni provvedimento amministrativo, dovrà nondimeno essere motivata e legata all’esito di un giudizio comparativo adeguatamente formalizzato, volto a dimostrare come la scelta del nuovo socio sia avvenuta nell’interesse della collettività locale.
In tale contesto, resta quindi garantito il più ampio ricorso giurisdizionale a tutela delle posizioni soggettive di chi si ritenesse, in qualunque modo, illegittimamente escluso.

Art.7. Qualora il servizio non possa essere assicurato in modo socialmente accettabile da soggetti esterni alla P.A., né attraverso le varie modalità di concorrenza “nel”, né attraverso i possibili sistemi di concorrenza “per” il mercato, allora all’ente locale non rimane -in via residuale- che l’assunzione diretta dell’attività di servizio (comma 1).

Nessuno offre un servizio di ricovero per anziani sotto costo. O può darsi che istituzioni mutualistiche private lo facciano, ma non sia sufficiente per tutti i bisognosi.
In tali casi, il servizio non è quindi preventivamente disponibile sul mercato (nemmeno per essere eventualmente sussidiato, qualora ciò sia ritenuto opportuno).
Se l’ente locale giudica tuttavia l’assistenza agli anziani indigenti una priorità di interesse generale, per assicurarne la soddisfazione potrà allora assumerne direttamente il servizio di ricovero e cura in oggetto.
Si badi però. L’assistenza agli anziani non è, in quanto tale, attività non imprenditoriale. Lo diventa solamente laddove per essa si prevedano tariffe sociali, dissociate cioè dalla struttura dei relativi costi di esercizio.
É l’ente locale, qui, ad offrire quindi il servizio direttamente al pubblico, con modalità non imprenditoriali.
Per la conduzione in concreto dell’ospizio pubblico potrà nondimeno essere chiamato un terzo privato, dietro compenso. Questi tuttavia non offre la propria prestazione agli anziani, bensì all’Amministrazione. Tale privato è “tecnicamente” imprenditore e la sua opera va annoverata nella disciplina ordinaria degli appalti pubblici di servizi.

Un caso simile può essere il servizio di scuola bus, per il trasporto di alunni dell'obbligo da un paese all'altro.
Trattandosi di scuola dell'obbligo, tale servizio dovrà avvenire in condizioni prossime alla gratuità.
Salvo inquadrarlo in un contesto più ampio di obblighi di servizio pubblico, in sé e per sé considerato, tale servizio ben difficilmente potrà essere rinvenuto sul mercato, alle condizioni necessarie.
All'ente locale non rimarrà allora altra scelta che offrire direttamente il trasporto. Offrire direttamente, non significa tuttavia agire necessariamente in prima persona, bensì assumersi la responsabilità del servizio.
Nella fattispecie, l'ente locale potrà avvalersi di un corriere privato per l'espletamento concreto dell'attività. Questi, svolgerà di nuovo la propria opera nell'interesse dell'ente locale, e la sua scelta dovrà avvenire in base alle regole sugli appalti pubblici di servizi.
Ne più ne meno di quando il comune, che gestisce in economia la rete fognaria, appalta ad un'impresa privata il controllo e la manutenzione periodica delle condutture.

Il primo comma in esame elenca le modalità (tassative) di gestione dei servizi assunti direttamente dagli enti locali.
Trattandosi, come detto, di attività per le quali è stata decisa una conduzione non imprenditoriale, si è ritenuto opportuno non elencare fra le modalità di gestione quella tramite affidamento diretto a società di capitali pubbliche.
Ciò, al fine di evitare la proliferazione dello strumento societario per fini impropri ed esorbitanti rispetto all’elemento essenziale del contratto di società ex art.2247, codice civile, costituito appunto “dall’esercizio in comune di un'attività economica allo scopo di dividerne gli utili”.

La decisione dell'autorità locale di assumere la responsabilità dell'esercizio di un'attività comporta comunque la sottrazione della stessa al normale regime concorrenziale.
Per tale ragione, onde prevenire effetti distorsivi sul corretto funzionamento dei mercati, all’ente locale è fatto obbligo (comma 2) di motivare le ragioni del ricorso alle modalità di gestione diretta del servizio, “dimostrandone l’utilità sociale e la convenienza economica, mediante apposita relazione economico-finanziaria”.
I servizi erogati personalmente dall’ente locale non potranno inoltre eccedere dall’ambito territoriale dell'ente, o da quello dell'associazione degli enti erogatori (comma 3).

Art.8. I “muri”, non sono “la Banca”, tant’è che vi sono banche interamente “virtuali”. Così, la gestione della rete, non è la gestione del servizio. La rete è il mezzo; il servizio il fine. Le reti sono “al servizio” del servizio.
Quando fra le possibili modalità di erogazione del servizio, che va dalla produzione alla distribuzione finale, esiste dunque la necessità di una rete o di una infrastruttura, affinché tali beni fungano correttamente da veicolo per tutti i soggetti operanti lungo la filiera, diventa fondamentale domandarsi non “chi”, e “a che titolo” li gestisce; bensì “come”, e cioè in base a quali regole, essi sono gestiti.

Il comma 1 introduce una prima regola per il corretto funzionamento di tali reti, impianti e infrastrutture.
Nell’attuale realtà dei fatti, tali assets sono gestiti direttamente dal proprietario oppure condotti da un terzo, alternandosi nell’uno come nell’altro caso, sia soggetti pubblici che privati.
Ebbene, in base a detta prima regola, qualunque sia il gestore (proprietario o meno), questi sarà tenuto ad ammettervi chiunque - sufficientemente qualificato - ne faccia richiesta, “sulla base di condizioni oggettive, trasparenti e non discriminatorie” (da stabilirsi con regolamento regionale).
Attraverso tale principio di libero accesso, i network assumono così la loro funzione di veicolo “pubblico” del servizio, mentre la dibattutissima questione sulla loro proprietà o sui relativi metodi di assegnazione della gestione diviene secondaria, se non marginale.
In breve, non importa di chi siano le reti, e a che titolo esse siano gestite. Ciò che conta veramente è che tutti possano utilizzarle in par condicio.

Perché ciò avvenga correttamente, è tuttavia necessaria una seconda condizione. E cioè, che i gestori delle reti siano il più possibile separati dai potenziali utilizzatori delle stesse.
Laddove il gestore del network sia presente anche nei mercati “a monte” o “a valle” della rete, in cui operano le imprese che chiedono l’accesso, esso (nonostante l’accesso sia regolamentato) potrebbe infatti essere comunque tentato ad assumere atteggiamenti particolarmente restrittivi, al fine di scoraggiare l’ingresso di nuovi competitors.

Per evitare anche tale potenziale conflitto di interessi (comunque, ribadiamo, fortemente attutito dalla previsione di accesso amministrativamente regolato), il comma 3 obbliga di conseguenza alla separazione societaria della gestione delle reti, degli impianti e delle infrastrutture da ogni altra attività di servizio.

Sotto un profilo industriale e finanziario, la gestione delle reti è un business profondamente diverso dalle altre attività poste a monte e a valle.
Trattasi infatti di attività caratterizzata da alti (se non altissimi) indici di specializzazione tecnica, scientifica e finanziaria (basso grado di volatilità e rischiosità; stabilità temporale dei flussi si cassa; ritorni sul capitale relativamente contenuti e di medio/lungo periodo).
Ad alti gradi specializzazione, di norma, corrispondono soggetti operativamente specializzati.
Basti considerare, al riguardo, come, indipendentemente dagli obblighi di unbundling societario imposti da alcune direttive settoriali, il processo di separazione fra le attività di servizio rivolte alla clientela e il diverso e specialistico ramo afferente alla gestione delle strutture (immobiliari, impiantistiche o, appunto, reticolari) ad esse funzionali sia ormai una tendenza naturale e generalizzata, in atto già da alcuni anni in svariati settori, dal credito alle telecomunicazioni.

É presumibile quindi che, nel corso del tempo, il menzionato obbligo di separazione “societaria” fra le attività di gestione delle reti, e le rimanenti attività in cui si sostanzia il servizio, porti naturaliter ad una separazione anche “proprietaria” delle stesse.
Separazione proprietaria fra gestore e utilizzatori che, a prescindere dalla regolamentazione del diritto di accesso alle reti, costituisce in sé il miglior meccanismo di garanzia per l’utilizzo trasparente non discriminatorio dei veicoli reticolari del servizio.

Art.9. Diritto di libero accesso e separazione societaria (tendenzialmente, proprietaria) fra attività di gestione della rete e attività di servizio sono due condizioni basilari per trasformare le reti in quelle infrastrutture realmente “pubbliche”, essenziali per l’esercizio da parte di tutti di libere attività economiche (e non).
É tuttavia opportuno che si verifichi anche una terza condizione. E cioè che le citate reti siano costantemente oggetto di manutenzione e sviluppo, sia materiale che tecnologico, al fine di garantirne sicurezza e affidabilità.

Perché ciò accada, è quanto mai necessario che il gestore delle infrastrutture reticolari ne sia anche il proprietario.
In altre parole, mentre per il bene dei mercati, è opportuna la separazione proprietaria fra attività di gestione della rete e rimanenti attività di servizio, per il bene della rete è invece preferibile che proprietà e gestione della stessa coincidano.
Come sperimentato, anche nelle recenti liberalizzazioni nazionali, e in particolare con la separazione fra nuda proprietà della rete di trasmissione ad alta tensione (in capo a Enel) e gestione della medesima (attribuita al Gestore della rete di trasmissione nazionale), gli inconvenienti derivanti dalla eventuale scissione fra gestore e proprietario sono tutt’altro che secondari, soprattutto se riferiti alla funzione che le infrastrutture in questione dovrebbero svolgere.
Tale scissione provoca infatti, oltre i costi per la contrattualizzazione dei rapporti fra proprietario e gestore, una tendenziale caduta sia degli investimenti di allargamento della capacità trasmissiva sia di quelli relativi alla manutenzione straordinaria del network.
Il proprietario è portato a non investire poiché non coinvolto direttamente nei benefici derivanti dall'aumento della produttività della gestione; il gestore a sua volta non investe nel medio-lungo periodo su beni non propri.

Le reti, si è detto, attualmente sono di proprietà pubblica come privata. Il “privato”, nella stragrande maggioranza dei casi, gestisce tali assets, in quanto proprietario (per cui, nulla quaestio).
È tuttavia opportuno che gestione e titolarità del bene gestito coincidano anche nei casi di proprietà pubblica delle reti.
Perché ciò possa avvenire, occorre in primo luogo evitare l'obbligatorietà dei meccanismi di assegnazione a terzi della gestione delle reti pubbliche tramite gare. In tali meccanismi è implicita infatti proprio quella scissione fra gestione e proprietà che invece si dovrebbe evitare.
In secondo luogo, occorre nondimeno che proprietà e gestione delle infrastrutture convergano in modalità di gestione più snelle ed efficienti di quelle rappresentate dalla gestione diretta dell'ente locale in economia.

Di conseguenza, per le reti di proprietà pubblica si è previsto innanzitutto che la loro gestione, da parte degli enti locali, avvenga con lo strumento anche in questo caso più idoneo, trattandosi di regola di un business imprenditoriale: e cioè la società di capitali (comma 1).
Quanto alla scissione fra gestione e proprietà sono state previste tre possibilità (comma 2).

Prima possibilità. L'ente locale (o l'associazione di enti) unifica proprietà e gestione, conferendo le proprie reti alla società gestrice di cui sono soci (al 100%, o di maggioranza).
Le reti escono dal patrimonio degli enti ed entrano in quello della società di gestione. Gli enti locali diventano i proprietari della società di gestione proprietaria delle reti.

Seconda possibilità. Gli enti locali mantengono proprietà e gestione scisse. Le reti rimangono nel patrimonio dell'ente, la loro conduzione viene invece affidata direttamente alla citata società di gestione, controllata dagli enti affidanti.
In tale ipotesi, la perdita del controllo della società di gestione da parte degli enti locali "determina l'immediata cessazione dell'affidamento" mentre la proprietà delle reti e delle infrastrutture eventualmente realizzati durante il periodo di affidamento spetta in ogni caso agli enti locali.
Fintanto che gli enti locali ne detengono il controllo, alla società di gestione potranno sempre essere conferite le reti (ritornando così alla prima ipotesi).
Ai fini della presente legge, si ha controllo quando gli enti locali, singoli o associati, dispongono "della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria della società" (cfr. art.11).

Terza possibilità. Proprietà e gestione restano di nuovo scisse. Tuttavia, invece che con affidamento diretto alla propria società, gli enti locali affidano le reti pubbliche "in gestione a terzi in base a procedure non discriminatorie e ad evidenza pubblica, per una durata non superiore a cinque anni".

Il terzo comma si occupa infine della governance delle società pubbliche in cui sono state conferite, per la gestione, le reti gli impianti e le infrastrutture di proprietà degli enti locali.
Anche per tali società si rende possibile (per i motivi sopra spiegati, ovviamente con procedura ad evidenza pubblica) "l'alienazione della partecipazione, anche di maggioranza, detenuta dagli enti locali".
In considerazione del ruolo svolto dalle reti, e soprattutto della fondamentale esigenza di creare una separazione fra la proprietà di queste e la proprietà dei soggetti utilizzatori dei network, che presumibilmente saranno imprese di servizio, di dimensione nazionale, e comunque estranee al comune o ai comuni associati proprietari della rete locale, si è ritenuto opportuno (al momento) stabilire delle condizioni alla possibile vendita delle società proprietarie delle reti pubbliche.
La partecipazione in esse detenuta dagli enti locali non potrà infatti essere inferiore al quinto del capitale sociale ovvero dovranno essere inserite nello statuto clausole che conferiscano poteri, diritti o facoltà speciali agli enti che effettuano la dismissione.

Vendere una parte delle proprie aziende, sia di servizio all'utenza che di gestione delle reti, diventa, per l'ente locale, oltre che l’occasione di associare nel capitale eventuali competenze specifiche, un'opportunità per diversificare il rischio dei propri investimenti, altrimenti troppo concentrati, sia soggettivamente (cioè su poche imprese) che settorialmente (ovvero nel solo comparto delle utilities).
Tale alienazione tuttavia, se, per un verso, consente una pronta iniezione di liquidità nelle casse degli enti locali, dall’altra toglie ad essi la possibilità di impostare i propri bilanci tenendo conto del flusso prospettico degli eventuali dividendi generati dalle società partecipate.

Art.10. Il primo comma si occupa del trasferimento dei beni mobili e immobili effettuato dagli enti locali in favore delle proprie società di gestione del servizio e/o delle reti, prevedendone un regime fiscalmente agevolato.
Il comma 2 fornisce invece ulteriori riferimenti normativi per la disciplina applicabile alla costituzione ed alla eventuale alienazione delle società di cui sopra, da parte degli enti locali.

Il contenuto dell'articolo, rimandando peraltro a norme ampiamente conosciute e sperimentate, non necessità quindi di commenti aggiuntivi.

Art.11. Last but not least. Gli articoli sopra commentati disegnano una riforma generale delle attività di interesse pubblico locale. In più occasioni, tuttavia, si è ribadito come ciascun servizio evidenzi al proprio interno delle peculiarità, difficilmente riconducibili nell'ambito di una disciplina "comune".
La presente riforma è dunque una riforma generale, nella misura in cui pone (in ottemperanza all'articolo 86 del Trattato CE) dei criteri minimi, uniformi e vincolanti erga omnes, necessari a rimuovere le possibili restrizioni al funzionamento dei meccanismi di mercato, non strettamente indispensabili alla tutela di preminenti interessi generali.
Esula invece volutamente dalla presente riforma ogni tentativo volto ad imporre minuziose soluzioni legislative, di dettaglio, valide per ciascun tipo di servizio.

Il comma 1 sintetizza così il necessario equilibrio fra esigenze di uniformità e specificità di settore.
Le peculiarità insite in ciascun servizio restano oggetto delle eventuali discipline di settore, sia attuative di normative comunitarie che non, tuttavia, purché compatibili con i canoni imprescindibili di apertura del mercato, separazione fra reti e servizio, diritto di accesso ai network e par condicio fra imprese, fissati nei precedenti articoli.

Allo stato attuale dell'evoluzione tecnologica e della domanda, è nondimeno prevedibile una possibile difficoltà pratica nell'applicazione dei citati principi generali, soprattutto di separazione fra rete e servizio e di “Third Party Access”, con riferimento al ciclo integrato delle acque.
Per tale ragione (sempre comma 1), si è di conseguenza preferito lasciare l'intera materia "acqua", per il momento sotto l'egida integrale della relativa disciplina di settore.
In armonia con il nuovo dettato costituzionale, in forza del quale (art.117, lettera e), come ricordato, allo Stato viene attribuita potestà legislativa esclusiva in materia di "tutela della concorrenza", la presente riforma lascia infine impregiudicati (comma 2) i poteri, le attribuzioni e le competenze delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità stabiliti dalla legge statale.

“DISCIPLINA REGIONALE DEI SERVIZI DI INTERSSE PUBBLICO”

Art. 1 - Oggetto

Fra le attività non riservate allo Stato, alla regione o ad altre amministrazioni pubbliche, aventi ad oggetto la produzione e/o l’erogazione di servizi rivolti al pubblico, gli enti locali individuano quelle di interesse generale per la promozione e lo sviluppo economico, civile e sociale delle rispettive comunità locali, al fine di assicurarne l'equa distribuzione sul territorio, la regolarità, la continuità, l'accessibilità, l'economicità e la qualità dell'erogazione in condizioni di sicurezza, uguaglianza, equità e solidarietà.
A tal fine gli enti locali, anche in forma associata, svolgono attività di indirizzo, vigilanza, programmazione e controllo.

Per enti locali si intendono comuni, province, loro consorzi, città metropolitane, unioni di comuni e comunità montane.

Art. 2 - Servizi all’utenza

La produzione e/o lo svolgimento di servizi pubblici e servizi rivolti al pubblico sono liberi e senza alcuna limitazione territoriale. Ogni concessione o affidamento in esclusiva in essere cessa di avere efficacia, trasformandosi in autorizzazione, trascorsi tre anni dall'entrata in vigore della presente legge.

Gli enti locali organizzano tali attività con le modalità di cui ai seguenti articoli, ove il relativo svolgimento in regime di concorrenza non ne assicuri l'equa distribuzione sul territorio, la regolarità, la continuità, l'accessibilità, l'economicità e la qualità dell'erogazione in condizioni di sicurezza, uguaglianza, equità e solidarietà.

L'esercizio delle attività di cui al comma 1 è subordinato al rilascio di autorizzazione da parte degli enti locali competenti. Detta autorizzazione non può essere negata se non per motivi obiettivi e comunque non discriminatori, e comunque con deliberazione motivata.

Art. 3 - Obblighi di servizio pubblico

Laddove il regime di concorrenza non sia sufficiente a garantire servizi qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda dei cittadini, o di determinate categorie di essi, in tutto o in parte del territorio di loro competenza, gli enti locali per proprio conto, d’intesa con la regione, mantengono o impongono agli operatori dei servizi interessati, ovvero ad alcuno di essi, particolari obblighi di servizio pubblico, disponendo, se necessario, meccanismi di finanziamento per l'adempimento di tali obblighi.

Nei casi di cui al precedente comma gli enti locali possono inoltre determinare strutture tariffarie massime uniformi, tenendo conto delle diverse categorie di utenti, ove non sia previsto dalla legge altro soggetto di regolazione in materia.

Gli eventuali costi netti supplementari necessari per l'assolvimento di obblighi d'interesse generale sono prioritariamente ripartiti fra tutti gli operatori presenti o entranti nel mercato. Possono in subordine, essere finanziati dall'ente locale nella misura strettamente necessaria ed è altresì possibile la combinazione dei due meccanismi, sempre e solo per detti costi netti supplementari.

La regione partecipa alla copertura dei costi netti supplementari necessari per l'assolvimento di eventuali obblighi d'interesse generale imposti secondo le modalità di cui al presente articolo e con uno specifico accordo di programma.

Gli enti locali mantengono o impongono obblighi di servizio pubblico in modo non discriminatorio, preciso, dettagliato e in misura strettamente proporzionale all’effettivo assolvimento dello scopo per il quale sono stati imposti, con deliberazioni consiliari.

Le attività soggette a particolari obblighi di servizio pubblico per l'adempimento dei quali è prevista una qualsiasi forma di compensazione e/o sovvenzione finanziaria sono considerate, ai fini contabili, come attività distinte e separate dalle altre attività svolte dall'impresa affidataria e/o autorizzata.
La compensazione e/o sovvenzione viene fissata preventivamente e in modo da assicurare un’adeguata remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato, senza alcuna possibilità di storni verso altre attività, preesistenti o esercitate fuori dall'area in cui vigono gli obblighi di servizio pubblico per l'adempimento dei quali è stata previsto il finanziamento pubblico a compensazione.

Gli obblighi di servizio pubblico e gli eventuali meccanismi di compensazione e/o sovvenzione finanziaria sono fissati in sede di autorizzazione di cui all'art.2, comma 3, ovvero in appositi contratti di servizio, per una durata massima di tre anni.
Nell'ambito dei contratti di servizio o in sede di autorizzazione sono inoltre fissati, i diritti degli utenti, i poteri di verifica dell'ente locale e le conseguenze degli inadempimenti degli obblighi di servizio pubblico stabiliti, con precise sanzioni e forme fideiussarie a garanzia.

Le compensazioni e/o sovvenzioni di cui ai precedenti commi possono essere ricevute esclusivamente da imprese e società provviste della relativa certificazione di bilancio.

Art. 4 - Limitazioni dei servizi all'utenza

Gli enti locali, sempre d’intesa con la regione, possono limitare a uno o più soggetti l’esercizio di una determinata attività di servizio all'utenza, cui sono imposti obblighi di servizio pubblico, esclusivamente nei seguenti casi:
a) per comprovati motivi di inquinamento ambientale, incolumità e sanità pubblica, sicurezza della collettività;
b) qualora la sola limitazione consenta l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico senza, o con minori oneri per l’ente locale.

Ferme restando le condizioni di cui al punto sub a), l’ente locale deve ammettere ogni nuovo operatore che offra il medesimo servizio, a condizioni economicamente più vantaggiose rispetto a quelle esistenti, ancorché con modalità differenti, laddove tale offerta venga corredata da un piano particolareggiato di condivisione dei vigenti obblighi di servizio pubblico con l’operatore o gli altri operatori al momento presenti.
Detta offerta deve altresì indicare il dettaglio degli eventuali sussidi pubblici richiesti e contenere idonea fideiussione bancaria o assicurativa, a garanzia dell'esatto adempimento di quanto contenuto nell'offerta stessa ed essere controfirmata da organismo certificatore delle imprese nel settore specifico.

Nei casi in cui la limitazione consenta l’erogazione del servizio a condizioni più vantaggiose o completamente senza oneri per l’ente locale, può essere concessa la riserva in esclusiva sul servizio per un periodo massimo di cinque anni, non rinnovabile.

Art. 5 - Le modalità di limitazioni dei servizi all'utenza

Le limitazioni ai sensi dell'articolo 4 sono disposte in modo oggettivo, non discriminatorio e sulla base di procedure ad evidenza pubblica, secondo criteri di valutazione delle offerte ispirati ai principi di economicità, efficienza, adeguatezza e sicurezza.
Possono concorrere per l'ammissione, ovvero presentare le offerte successive, senza limitazioni territoriali, imprese singole o associate, società per azioni o a responsabilità limitata e società cooperative a responsabilità limitata, con la sola esclusione: a) delle le società fiduciarie e delle società di capitali con azioni o quote al portatore, o aventi sede in Paesi nei quali non è possibile rilevare da pubblici registri l'effettiva titolarità economica delle azioni o quote; b) delle società partecipate da società con le caratteristiche di cui alla precedente lettera.

Nel caso in cui concorrano per l'ammissione, ovvero presentino offerte successive, società controllate dall’ente o dagli enti che hanno disposto la limitazione ai sensi dell'articolo 4, le procedure ammissione sono svolte, secondo le modalità indicate in apposito regolamento regionale, con la partecipazione di un rappresentante indicato dalla regione.

Art. 6 - Società di servizio all'utenza

L'esercizio di attività di servizio all'utenza da parte degli enti locali avviene mediante società di capitali, costituite, partecipate ovvero derivanti dalla trasformazione delle aziende speciali a norma dell'articolo 115 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267.
In quanto compatibili, le modalità di cui all'articolo 115 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267 si applicano altresì all'eventuale trasformazione in società di capitali delle aziende consortili e delle istituzioni.

Per tali società è possibile l'alienazione parziale o integrale della partecipazione detenuta dagli enti locali.

Art. 7 - Attività residuali

Laddove l’applicazione di precedenti articoli non consenta comunque il raggiungimento di servizi qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda dei cittadini e, in particolare per l’erogazione di servizi di carattere sociale e culturale, assistenziale, mutualistico, di promozione del territorio ambientale, turistico e ricettivo, gli enti locali, anche in forma associata, scelgono tra le seguenti modalità:

a mezzo di istituzione;
a mezzo di azienda speciale;
con affidamento diretto ad associazioni o fondazioni che, per la loro disciplina statutaria, garantiscano la partecipazione, l’imparzialità e la trasparenza nella gestione del servizio;
in economia.

L’ente locale motiva le ragioni del ricorso alle modalità di gestione di cui al presente articolo, dimostrandone l’utilità sociale e la convenienza economica, mediante apposita relazione economico-finanziaria.

Le attività di cui al precedente comma possono essere svolte esclusivamente nell'ambito territoriale dell'ente, o in quello consortile o dell'associazione di enti locali a cui tali attività fanno capo.

Art. 8 - Reti, impianti e infrastrutture

I proprietari e, qualora il soggetto gestore sia diverso dal proprietario, i gestori delle reti, degli impianti e delle infrastrutture necessarie per l'erogazione di una determinata attività di servizio all'utenza sono tenuti ad ammettervi tutti gli utenti che ne facciano richiesta, sulla base di condizioni oggettive, trasparenti e non discriminatorie, da stabilirsi con regolamento regionale, comunale, consortile.
Ove necessario, la regione stabilisce altresì le tariffe d’accesso, ferme restando le competenze tariffarie attribuite alle varie Autorità di settore.

I proprietari e, qualora il soggetto gestore sia diverso dal proprietario, i gestori delle reti, degli impianti e delle infrastrutture possono comunque rifiutare l'accesso a nuovi utenti, nel caso in cui tale accesso al sistema mette a rischio la sicurezza pubblica e lo svolgimento di eventuali obblighi di servizio pubblico cui sono soggetti.
L'accesso non può essere comunque rifiutato ove il richiedente sostenga il costo delle opere necessarie per ovviare alla mancanza di capacità o di connessione.

Entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, la proprietà e, qualora il soggetto gestore sia diverso dal proprietario, la gestione delle reti, degli impianti e delle infrastrutture possono essere oggetto di separazione funzionale e societaria per tutte le attività di servizio all’utenza.

Art. 9 - Gestione di reti, impianti e infrastrutture

La gestione delle reti, degli impianti e delle infrastrutture da parte degli enti locali deve avvenire mediante società di capitali, costituite, partecipate ovvero derivanti dalla trasformazione delle aziende speciali a norma dell'articolo 115 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267.
In quanto compatibili, le modalità di cui all'articolo 115 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267 si applicano altresì all'eventuale trasformazione in società di capitali delle aziende consortili e delle istituzioni.

Le reti, gli impianti e le infrastrutture di proprietà degli enti locali, possono essere:

conferiti, anche in deroga alle disposizioni del codice civile relative al regime dei beni degli enti pubblici territoriali, alle società di capitali di cui al precedente comma, purché controllate, al momento del conferimento, dall'ente o dagli enti proprietari dei beni conferiti;
b) affidati direttamente in gestione alle società di cui al comma 1, a condizione che tali società siano controllate dall'ente o dagli enti proprietari dei beni affidati.
Il venire meno del controllo determina l'immediata cessazione dell'affidamento mentre la proprietà delle reti degli impianti e delle infrastrutture realizzati durante il periodo di affidamento spetta comunque all’ente o agli enti locali detentori del controllo della società.
c) affidati in gestione a terzi in base a procedure non discriminatorie e ad evidenza pubblica per una durata non superiore a cinque anni. Non possono in ogni caso essere destinatarie di affidamento le società escluse secondo quanto previsto all'articolo 5, comma 1.

E’ possibile, con procedura ad evidenza pubblica, l'alienazione parziale della partecipazione detenuta dagli enti locali nelle società cui sono state conferite le reti, gli impianti e le infrastrutture di proprietà.
In tal caso la partecipazione detenuta dagli enti locali non può essere inferiore al quinto del capitale sociale ovvero devono essere inserite nello statuto clausole che conferiscano poteri, diritti o facoltà speciali agli enti che effettuano la dismissione, fra cui l'obbligo di nominare uno o più amministratori e membri del collegio sindacale.

Art.10 - Regime del trasferimento dei beni

Ai trasferimenti di beni mobili e immobili effettuati dagli enti locali in favore delle società di cui agli articoli 6 e 9 si applicano le disposizioni previste dall'articolo 118 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267.

In quanto compatibili con le disposizioni di cui alla presente legge, alla costituzione delle società di servizio all'utenza e di gestione delle reti, degli impianti e delle infrastrutture da parte degli enti locali, nonché alla alienazione di partecipazioni detenute dagli enti nelle stesse società, si applicano le disposizioni di cui al decreto legge 21 maggio 1994, n.332, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 1994, n.474 e al D.P.R 16 settembre 1996, n.533.

Art.11 - Disposizioni conclusive

La presente legge si applica anche alla gestione del ciclo integrato delle acque di cui alla legge 5 gennaio 1994, n.36. Restano invece ferme le disposizioni per i singoli settori e le disposizioni attuative di normative comunitarie in quanto compatibili.

Fatti salvi i poteri, le attribuzioni e le competenze delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità stabiliti dalla legge statale, per l'espletamento dei compiti di cui alla presente legge, la regione e gli enti locali possono avvalersi di un’apposita autorità regionale indipendente, costituita e disciplinata con regolamento regionale, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali.

Ai fini della presente legge, si ha controllo quando gli enti locali, singoli o associati sulla base di una convenzione stipulata tra gli stessi enti, dispongono della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria della società.

Con regolamento regionale sono adottate le disposizioni necessarie per l’esecuzione e l’attuazione della presente legge, favorendo in particolare, anche attraverso attività formative, la capacità di indirizzo, vigilanza, programmazione e controllo sui servizi pubblici e di interesse generale da parte degli enti locali.